Центр по изучению проблем разоружения, энергетики и экологии при МФТИ

Конвенция о запрещении биологического оружия. Российский контекст

Наталия Ивановна КАЛИНИНА
д.м.н, проф., главный научный сотрудник ИМЭМО, помощник Председателя Правительства РФ (в отставке)

Тезисы лекции Н.И. Калининой, состоявшейся 31 марта 2005 г. в Московском физико-техническом институте для слушателей курса
"Режим нераспространения и сокращения оружия массового уничтожения и национальная безопасность"

Наталия Ивановна КАЛИНИНА -- профессор, доктор медицинских наук. Основной стаж и опыт работы связаны с вопросами обеспечения безопасности и нераспространения оружия массового уничтожения. С 1993 г. работала в центральных органах законодательной и исполнительной власти, до недавнего времени -- Помощник Председателя Правительства РФ. Сфера научных интересов - вопросы нераспространения химического и биологического оружия.

Н.И.Калинина, фото ПИР-Центра

Введение

Рассматривать и оценивать эффективность выполнения Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении (КБТО, Конвенция) Россией невозможно без оценки и места этой Конвенции в общемировой характеристике разоруженческих процессов. Именно поэтому в рамках лекции, анализируя участие России в Конвенции, мы будем проводить анализ выполнения Россией обязательств по запрещению биологического оружия в контексте роли и места КБТО в целом.

Напомню, что Конвенция была открыта для подписания в 1972 году, вступила в силу в 1975 году, когда ее ратифицировали 22 государства-участника, в том числе СССР (Россия). По состоянию на конец 2004 г. к Конвенции присоединилось 151государство.

О сущностном содержании этого международного документа и его роли в разоруженческом процессе мы говорили на прошлой лекции. Еще раз хочу подчеркнуть, что КБТО - первый многосторонний договор, ставящий целью запрет целого класса оружия массового уничтожения. И несмотря на многие его недостатки, которые мы разбирали, Конвенция и до настоящего времени занимает далеко не последнее место в системе поддержания международной безопасности и стабильности.

Естественно возникает вопрос: если этот договор так необходим для поддержания международной безопасности, то почему он не имеет механизма контроля ? Почему, по инициативе - вернее неприкрытому политическому давлению со стороны США - прекращена разработка Протокола по мерам контроля, которая проводилась почто 10 лет и находилась на завершающем этапе? И это при том, что начиная с 1992 года, президенты США и России неоднократно выступали с совместными заявлениями о необходимости разработки такого Протокола. Последнее такое Заявление было сделано 2 сентября 1998 года, т.е. незадолго до завершения работы над Протоколом, в котором дословно говорилось: "Российская Федерация и Соединенные Штаты Америки предпримут дополнительные усилия в Спецгруппе для того, чтобы добиться решающего прогресса на переговорах по Протоколу к Конвенции, обеспечить его универсальность и позволить Группе выполнить свой мандат".

О причинах прекращения разработки Протокола

Причины, которые прервали разработку Протокола (помимо политической позиции США), вероятнее всего содержатся в самом предмете регулирования, поскольку он слишком обширен и затрагивает сферы интересов государств в самых разнообразных направлениях. Достаточно перечислить только некоторые из них.

Проектом Протокола предусматривалось, что контролю подлежат:

Если говорить о перечне биологических компонентов, которые могут попасть под сферу контроля, то по предварительным подсчетам он может включать несколько сотен наименований и тенденция к его увеличению нарастала вместе с приближением завершения времени работы над Протоколом.

К примеру, в перечень могли бы войти бактерии, вирусы, риккетсии, грибы, токсины, генетически модифицированные микроорганизмы и другие биологические агенты, которые по своим характеристика (показателям токсичности, опасности, применимости в качестве оружия по тактико-техническим требованиям и некоторым другим параметрам) могут быть использованы в качестве биологического (бактериологического) и токсинного оружия. Дискутируется вопрос и о включении в перечень, так называемого, генного (этнического) оружия. Соответственно мерам контроля должны подлежать и технологии по их производству. Фактически это означает, что под контроль подпадет вся фармацевтическая, микробиологическая, пищевая, сельскохозяйственная промышленность, то есть все виды промышленности, где используются ферментеры определенной емкости и производительности и биотехнологии прямого и двойного назначения.

Проектом Протокола предусматривалось также создание международной Организации по осуществлению Протокола, а в государствах-участниках - учреждение национальных органов (по аналогии с Конвенцией о запрещении химического оружия). Расходы будущей Организации предполагалось покрывать за счет взносов государств-участников в соответствии с корректированной шкалой взносов в ООН.

Российская делегация в течение многих лет на переговорах по разработке Протокола выступала за разработку эффективного, экономичного, равноправного, недискриминационного, не оказывающего негативного влияния на национальные интересы государств-участников режима укрепления Конвенции.

Однако, на завершающем этапе этого переговорного процесса стало появляться все больше разногласий между делегациями, участвующими в работе Спецгруппы по основным мерам контроля биологической и биотехнологической деятельности. К примеру Россию не устраивала, размытость сферы охвата контролем объектов, избыточная интрузивность форматов ежегодных объявлений о мирной деятельности научных и промышленных комплексов, их посещений, неоправданные требования о предоставлении подробной информации о прошлой деятельности в области биологического оружия в СССР, охват посещениями необъявленных объектов.

Отсутствовал у делегаций и консенсус о необходимости включения в Протокол понятийного аппарата, особенно определений основополагающих терминов (биологическое оружие, биологический агент, враждебные цели), без чего невозможно осуществлять контроль и объективно оценивать его результаты. США, к примеру, добивались закрепления в Протоколе обязательств, которые поставили бы под жесткий контроль мирный биологический потенциал России. Эта позиция США подкреплялась не затухающей компанией в СМИ по обвинению России в продолжении работ по биологическому оружию, сохранении якобы имевшихся в СССР запасов этого оружия, оказании помощи Ирану и другим развивающимся странам в создании военно-биологического потенциала.

Естественно возникает и другой вопрос. Если США так настойчиво пытались включить в Протокол очень жесткие и широкие по охвату меры контроля, то почему они же "провалили" Протокол. На мой взгляд это произошло по двум основным причинам:

В отличие от США, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, международное право преобладает над национальным, и настаивая на Протоколе, Россия тем самым как бы подчеркивала свою открытость и готовность допустить международных инспекторов на любой российский биологический объект, подпадающий в сферу охвата Конвенцией, и как следствие - снятие с России обвинений о продолжающихся работах по развитию военно-биологического потенциала.

О политических и нормативных правовых актах Российской Федерации по выполнению КБТО

СССР до ратификации КБТО, как и многие другие государства, проводил научные исследования, связанные с разработкой биологического оружия (далее - БО), но никогда его не производил, не накапливал и не хранил.

Производство биологического оружия в СССР рассматривалось только в случае необходимости его использования "как оружия ответного удара", и предусматривалось только в "особый период". Наступательная военно-биологическая программа СССР была полностью уничтожена и соответствующая информация об этом была представлена в ООН в 1992 г. Россия на сегодняшний день не располагает объектами по производству биологического оружия и ежегодно представляет в ООН сведения о деятельности биологических объектов в рамках мер укрепления доверия.

В соответствии с Трехсторонним Заявлением стран депозитариев КБТО по биологическому оружию в сентябре 1992 г. американскими и английскими экспертами были посещены некоторые биологические объекты на территории России, в частности, НИИ особо чистых биопрепаратов (Санкт-Петербург), Покровский завод биопрепаратов (Владимирская обл.,г. Покров), Бердский завод биологических препаратов (г.Бердск) и некоторые другие. Соответственно и российские эксперты посетили ряд биологических объектов в США и Великобритании. Результатами взаимных посещений остались недовольными все участники "эксперимента по условному инспектированию", что обусловлено отсутствием мер по верификации и, следовательно, критериев по оценке деятельности тех или иных биологических объектов с точки зрения соблюдения КБТО.

В целях снятия "озабоченностей" некоторых стран о соблюдении Россией обязательств по Статье I КБТО 29 января 1992 года Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин в заявлении "О политике России в области ограничения и сокращения вооружений" подтвердил все обязательства по двусторонним и многосторонним договоренностям в области ограничения вооружений и разоружения, которые были подписаны Советским Союзом, включая строгую реализацию Конвенции 1972 г., создание на многосторонней основе соответствующего механизма контроля, осуществление мер доверия и открытости.

Указом Президента РФ от 11 апреля 1992 г. № 390 установлено, что на территории Российской Федерации не допускается разработка и осуществление биологических программ в нарушение Конвенции о запрещении биологического и токсинного оружия.

В то время контроль за выполнением требований Конвенции был возложен на Комитет по конвенциальным проблемам химического и биологического оружия при Президенте РФ. В последующем, в связи с неоднократными изменениями в структуре федеральных органов власти, эти функции с мая 1990 года по апрель 2004 года осуществлялись Российским агентством по боеприпасам, а с апреля 2004 год - вновь образованному Федеральному агентству по промышленности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. № 285 утверждено Положение об этом Агентстве, которым установлено, что "Федеральное агентство по промышленности является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере машиностроения, металлургической, химической, нефтехимической, биотехнологической, медицинской, легкой, лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей, авиационной, судостроительной, электронной промышленности, промышленности средств связи, радиопромышленности, промышленности боеприпасов и специальной химии, химического разоружения, промышленности обычных вооружений, а также уполномоченным (национальным) органом Российской Федерации по выполнению Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожении и Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении.

Национальная правовая база контроля за соблюдением Конвенции в России достаточно обширна и включает в себя федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, регламенты и санитарные нормативы, методические указания и рекомендации, межведомственные и внутриведомственные нормативные акты. Из всей совокупности нормативно-правовых документов условно можно выделить два "блока":

(1) нормы, обеспечивающие биобезопасность;

(2) правила экспортного контроля.

(1) Нормы, обеспечивающие биобезопасность

В России приняты и действуют нормативные акты, регламентирующие проведение работ с возбудителями особо опасных заболеваний.

В соответствии с Федеральным законом о лицензировании отдельных видов деятельности (редакция от 13.03.2002 г.) любая деятельность, связанная с использованием возбудителей инфекционных заболеваний, требует специального разрешения уполномоченного государственного органа (статья 17). Последний осуществляет контроль за соблюдением лицензиатом требований законодательства и при обнаружении нарушений может аннулировать лицензию или приостановить ее действие.

Закон 96-ФЗ от 12.07.2000 г. "О государственном регулировании генно-инженерной деятельности" определяет виды генно-инженерной деятельности, подлежащие лицензированию и контролю со стороны государства.

Уполномоченные правительством ведомства разрабатывают инструкции по лицензированию конкретных видов деятельности, по обеспечению безопасности контролируемой биологической продукции. До административной реформы 2004 г. Министерство здравоохранения России осуществляло контроль за деятельностью предприятий и институтов, связанной с патогенами, опасными для человека и животных, Министерство сельского хозяйства - с патогенами, опасными для животных и растений. Генная инженерия и биотехнологическая промышленность находилась под кураторством Министерства промышленности, науки и технологий. Из других уполномоченных органов можно назвать РАН, РАМН, РАСХН (в настоящее время это распределение фактически сохранилось с учетом новых названий министерств и ведомств).

Закон 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (с изменениями от 30 декабря 2001 г. и 10 января 2003 г.) создал правовую базу для внутреннего обращения с опасными для человека патогенами.

Далее подробно описано значение 2-ой и 5-ой статей этого Закона, определяющих сертификацию продукции, работ и услуг, представляющих потенциальную опасность для человека, лицензирование связанных с ними видов деятельности, государственную регистрацию потенциально опасных для человека химических и биологических веществ а также сферу полномочий РФ в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения при обращении с потенциально опасными биологическими веществами.

На основе вышеназванного закона Министерство здравоохранения РФ разработало ряд инструкций, в частности, порядок учета, хранения, передачи и транспортирования микроорганизмов I-IV групп патогенности (ПБА). К примеру, в организациях, систематически работающих с ПБА, разрешается иметь коллекции типовых депонированных штаммов для научной работы, производства и диагностических целей. При этом перечень таких организаций строго ограничен и определен решениями Правительства.

27 декабря 2002 года в России вступил в силу "Федеральный закон о техническом регулировании" № 184. Он требует разработки и принятия технических регламентов в различных областях, в том числе в сфере биологической безопасности. Сроки разработки этих регламентов установлены распоряжение Правительства от 6 ноября 2004 года № 1421-р. В соответствии с этим документов большая часть регламентов в области биобезопасности должна быть разработана во втором-третьем квартале 2005 года, которые по мере вступления их в силу заменят ныне действующие санитарные правила.

В целом, в России установлен порядок выдачи разрешений на работу с каждым видом патогенных микроорганизмов и рекомбинантными молекулами ДНК, введено регулирование в области генно-инженерной деятельности, контролируется соблюдение санитарно-гигиенических и противоэпидемических требований проведения работ, а также установлена уголовная ответственность за нарушения различных аспектов биобезопасности.

К примеру в "Уголовном кодексе Российской Федерации", введенном в действие с 1 января 1997 г., содержит ряд статей, касающихся биологической сферы. Это:

В связи с возрастанием в последние годы террористических актов в 1999 г. решением Правительства была образована "Федеральная антитеррористическая комиссия", в рамках которой образованы постоянно действующие межведомственные комиссии по различным направлением антитеррористической деятельности. Есть такая межведомственная комиссия, возглавляемая Главным государственным санитарным врачом Г.Онищенко, которая разрабатывает и осуществляет соответствующие меры противодействия терроризму с использованием особо опасных патогенов.

С сожалением приходится констатировать, что принятая в 1999 году федеральная целевая программа (ФЦП) "Создание методов и средств защиты населения и среды обитания от опасных и особо опасных патогенов в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера в 1999-2005 годах", в 2002 году утратила свое самостоятельное значение и в настоящее время комплекс мероприятий, направленных на обеспечение биобезопасности, финансируется, как раздел в ФЦП "Приоритетные направления науки и техники на 2002-2006 годы".

Несмотря на значительное количество законодательных и нормативных актов в области биобезопасности до последнего времени четкой консолидирующей концепции "биологической безопасности и защиты", не было, как и адекватной координации деятельности различных министерств, ведомств и организаций, работающих в этих областях.

Этот пробел был ликвидирован в конце 2003 года и Президент российской Федерации 4 декабря 2003 года утвердил "Основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу"

В целях координации деятельности различных федеральных структур при реализации этой государственной политики постановлением Правительства Российской Федерации № 64 от 9 февраля 2005 года бала образована Правительственная комиссия по вопросам биологической и химической безопасности Российской Федерации и утвержден ее состав (распоряжение правительства российской Федерации от 9 февраля 2005 года № 150-р).

Анализ участия России в КБТО будет не полным, если не осветить вопросы, которые не только обеспечивают национальные вопросы биобезопасности, но и усилия России, направленные на противодействие распространению биологического оружия, понимая под этим распространение особо опасных патогенов, материалов и оборудования, которое может быть использовано для создания биологического оружия.

Эта сфера деятельности регулируется законодательными и нормативными правовыми документами в области экспортного контроля, о чем мы далее и поговорим.

(2) Правила экспортного контроля

Федеральный закон "Об экспортном контроле" действует в России с 1996 года. В соответствии с его положениями Президент Российской Федерации определяет и утверждает перечни продукции (компонентов, материалов, технологий), подлежащих экспортному контролю.

Выполняя Статью III КБТО, которая требует, чтобы ее участники не передавали "кому бы то ни было ни прямо, ни косвенно" биоагенты и токсины", в России разработан особый режим экспортного контроля в биологической области.

8 августа 2001 г. издан Указ Президента российской Федерации N 1004 "Об утверждении Списка возбудителей заболеваний (патогенов) человека, животных и растений, генетически измененных микроорганизмов, токсинов, оборудования и технологий, подлежащих экспортному контролю".

29 августа 2001 г. во исполнение этого указа Правительство приняло Постановление N 634 "Об утверждении Положения об осуществлении контроля за внешнеэкономической деятельностью в отношении возбудителей заболеваний (патогенов) человека, животных и растений, генетически измененных микроорганизмов, токсинов, оборудования и технологий".

Экспортный контроль в биологической сфере, помимо общих положений, характерных для всей системы экспортного контроля (ЭК), включает также положения, специфические для биологической продукции.

Так, под экспортный контроль подпадают биотехнологии, связанные с контролируемыми биологическими агентами, и оборудование двойного назначения. В то же время, экспортный контроль не распространяется на вакцинные штаммы, а также на другие биологические препараты для индикации, диагностики и лечения инфекционных болезней, полученные из подпадающих под контроль патогенных штаммов возбудителей заболеваний и токсинов. Кроме того, не контролируется экспорт и некоторых иммунотоксинов, перечень которых есть в названном выше Указе.

Россия не является членом Австралийской группы (АГ). Однако, когда в 2001 г. Россия, в ходе административной реформы реорганизовала систему экспортного контроля, она инкорпорировала в национальный режим ЭК в биологической сфере все изменения и рекомендации АГ на тот период.

Россия - участник Вассенаарских договоренностей. Ее контрольный список продукции двойного назначения, которая может быть использована при создании вооружения, также содержит разделы, имеющие отношение к биологии.

Биологические товары по более широкой номенклатуре охватывались также контрольным списком по Ираку, когда тот находился под санкциями ООН.

Как известно, ответственным лицом за идентификацию товаров и технологий двойного назначения является сам экспортер. Он может также обратиться в организации, получившие аккредитацию на занятия идентификационной деятельностью. В настоящее время такое право получили 10 российских организаций (предприятий).

Из них 4 организации имеют право проводить экспертизу и по биологическому списку. К ним относятся:

Объем экспорта контролируемой биологической продукции из России невелик, и доля соответствующих лицензий самая маленькая в общем количестве выданных лицензий на внешнеэкономическую деятельность с товарами и технологиями двойного назначения.

В соответствии с Законом об экспортном контроле на вывоз из РФ контролируемых возбудителей заболеваний, токсинов и оборудования могут выдаваться как разовые, так и генеральные лицензии (но только в государства - участники КБТО). Однако на практике генеральные лицензии на вывоз биологической продукции ни разу не выдавались и вряд ли будут когда-либо выдаваться.

Положения, о контроле над неосязаемыми формами передачи технологий были внесены в российские нормативные документы по экспортному контролю до того, как АГ дала соответствующие рекомендации. Например, в пункте соответствующего Положения об осуществлении контроля за внешнеэкономической деятельностью, касающейся биологической продукции, декларируется, что контроль охватывает любые способы передачи контролируемой продукции иностранным лицам или международным организациям, включая пересылку по электронным каналам связи. В примечании к биологическому списку есть оговорка, что контролю не полежат технологии, относящиеся к "общедоступной" (то, что в США называют 'public domain' - общественное достояние) и к фундаментальным научным исследованиям.

Анализируя вопросы нормативного регулирования в области биобезопасности, мы рассматривали вопросы уголовной ответственности в сфере обращения с биопатогенами.

Нарушения в области экспортного контроля также регулируются рядом статей Уголовного кодекса. Перечислю некоторые из них:

Новая редакция статей 188 и 189, вступившая в силу в 2002 году, позволяет более эффективно использовать уголовно-правовые нормы экспортного контроля.

Последним рубежом Системы экспортного контроля является таможенный контроль, от эффективности которого в совокупности с другими мерами, в существенной степени зависит защита России от распространения на ее территории оружия массового уничтожения, включая биологическое и токсинное оружие, материалы и технологии для его производства.. Таможенный кодекс Российской Федерации, введенный в силу с 1 января 2004 г федеральным законом от 28.05.2003 г. № 61-ФЗ, а также распоряжение Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 8 января 2002 г. № 19-р "Об обеспечении соблюдения разрешительного порядка перемещения контролируемых товаров и технологий", позволяют надеяться, что действующее законодательство является адекватным реальной обстановке.

С введением в действие с 1 июля 2002 года Кодекса РФ об административных правонарушениях, появилась возможность также более эффективно использовать механизм административной ответственности при нарушениях в области экспортного контроля.

Несмотря на наличие в России достаточно большого количества законодательных и нормативных документов в области экспортного контроля, Россия, как и другие государства, сталкивается с трудностями претворения в жизнь положения о всеобъемлющем контроле, реализации контроля за неосязаемыми формами передачи технологий и т.д. В этой связи представляется целесообразным проводить систематическую работу по анализу эффективности и совершенствования режима экспортного контроля в целях расширения международного сотрудничества в этой области.

В порядке заключения

Как уже отмечалось выше, отсутствие верификационного механизма контроля за выполнением КБТО не способствуют укреплению мер доверия государств друг к другу и поэтому никакие нормы национального законодательства, какие бы они не были строгими, не могут служить доказательством соблюдения Конвенции.

Больше всего "озабоченностей" по выполнению положений Конвенции Россией высказывается США. Вспышка сибирской язвы в Свердловске в апреле 1979 г. усилила подозрение Запада в отношении выполнения Советским Союзом КБТО. Как считают независимые эксперты, советские власти, отклонив обвинение в несоблюдении Конвенции, в тот период не предприняли должных усилий, чтобы сделать свою позицию убедительной. В то же время США, вероятно, не были уверены, что найдут нужные доказательства, так как не прибегли к процедуре подачи жалобы в Совет Безопасности ООН и проведения международного расследования, а ограничились обличительной риторикой. В начале 90-х годов в западной прессе появились публикации бывших советских специалистов-биологов, оставшихся работать на Западе. В них утверждалось, что СССР продолжал работать над совершенствованием биологического оружия вплоть до своего распада.

Россия до сих пор находится под прицелом обвинений в том, что она продолжает разрабатывать БО, сохраняет потенциал для продолжения осуществления наступательных военно-биологических программ. Подобные озабоченности являются сильным раздражителем в российско-американских отношениях.

Для обеспечения международной безопасности было бы более плодотворным перевести дискуссию в плоскость усиления сотрудничества в области повышения эффективности режимов биобезопастности и экспортного контроля, а не обвинять или подозревать друг друга в нарушении Конвенции.

Сравнительный анализ руководящих принципов и нормативных правил биозащиты, принятых в РФ, США, других странах и в документах ВОЗ, показал, что система обеспечения безопасности работы с патогенами в России имеет как свои преимущества, так и недостатки, что создает предпосылки для гармонизации и стандартизации российской и западных систем.

В этих целях на Встрече государств-участников КБТО в ноябре 2003 г. Российской Федерацией был предложен для изучения формат документа о национальном законодательстве, обеспечивающим соблюдение положений Конвенции о запрещении биологического и токсинного оружия. Этот документ составлен в виде "вопросника", охватывающего возможность ответа о выполнении всех положений КБТО. И если бы участники КБТО приняли бы решение об однотипным представлении информации всеми государствами по предложенной форме, вопрос о гармонизации и стандартизации национальных законодательств мог бы быть решен наиболее оптимальным и неинтрузивным способом.

В заключении хотелось бы выразить надежду, что со временем все таки будет создан надежный заслон от опасности распространения биологического оружия, включая международные меры проверки соблюдения КБТО.

Дополнительные сетевые материалы:

Ваши вопросы и комментарии: преподавателю | в СНВ-форум

Поиск на СНВ-сайте

© Центр по изучению проблем разоружения, энергетики и экологии при МФТИ, 2002-05 гг.