Центр по изучению проблем разоружения, энергетики и экологии при МФТИ
|
Вопрос о будущем режима ограничения систем противоракетной обороны, установленного Договором по ПРО от 1972 г., в последнее время вновь оказался в центре российско-американских отношений. Такое внимание к проблемам противоракетной обороны совершенно неудивительно, так как в них находят свое отражение наиболее серьезные вопросы обеспечения безопасности страны.
Одним из наиболее существенных моментов, характеризующих нынешнюю ситуацию вокруг Договора по ПРО, является намерение Соединенных Штатов приступить к развертыванию системы противоракетной обороны территории страны. Поскольку создание такой системы запрещено договором, Соединенные Штаты будут вынуждены либо убедить Россию в необходимости его модификации либо воспользоваться своим правом выхода. Россия неоднократно заявляла, что считает неприемлемым изменение условий Договора по ПРО и резко отрицательно относится к возможности выхода США из этого договора.
Не подвергая сомнению основную посылку нынешней российской позиции по ПРО, заключающуюся в том, что Россия сегодня как никогда заинтересована в сохранении режима ограничения систем противоракетной обороны, следует задаться вопросом в какой степени предпринимаемые сегодня Россией шаги отвечают достижению этой цели.
Противоракетная оборона и сокращение вооружений
Официально заявленная позиция России заключается в необходимости скорейшего вступления в силу Договора СНВ-2, что при условии действия Договора по ПРО сделает возможным заключение следующего договора, СНВ-3, который может предусматривать сокращение наступательных вооружений до уровня в 1500 ядерных боезарядов у каждой стороны, а возможно и меньше. Именно так российская позиция была сформулирована в заявлении президента России, сделанном им 13 ноября 2000 г.
Как несложно видеть, существенной частью российской позиции является сознательная увязка вопросов ПРО и СНВ. Расчет, по всей видимости, состоит в том, чтобы использовать готовность России к радикальному сокращению своего ядерного арсенала в качестве одного из рычагов давления на США, призванного удержать их от выхода из Договора по ПРО. Россия прямо называет сохранение Договора по ПРО основным условием сокращения своих стратегических сил, и всячески подчеркивает свою решимость отказаться от сокращений и даже приступить к наращиванию своего арсенала в случае выхода США из этого договора. Такая позиция призвана значительно поднять «политическую цену», которую США придется заплатить за свой выход из Договора по ПРО, что, согласно замыслу, должно предотвратить этот выход.
Одновременно, в России существует план на случай выхода США из Договора по ПРО, который многие считают даже более выгодным для российских стратегических сил, чем продолжение процесса СНВ. В этом случае расчет состоит в том, что в случае прекращения действия Договора по ПРО Россия сможет отказаться от обязательств, накладываемых на нее Договором СНВ-2. В частности, неоднократно обсуждалась возможность оснащения комплексов Тополь-М разделяющимися головными частями. Упоминались и более решительные меры, как например создание новой баллистической ракеты наземного базирования с РГЧ ИН. В целом, СНВ-2 неоднократно подвергался критике и отказ от его положений вряд ли вызовет в России серьезные сожаления. Возможно также, хотя и гораздо менее вероятно, что Россия откажется от выполнения СНВ-1. Таким образом, согласно широко распространенному мнению, действия США по развертыванию ПРО дадут России возможность осуществлять перевооружение своих стратегических сил исходя из собственных интересов и возможностей.
К сожалению, шансов на успех у подобных построений весьма мало. Более того, продолжая нынешнюю политику, Россия рискует оказаться в весьма сложном положении, в котором ни один из описанных выше вариантов реализован не будет. С одной стороны, будет прекращен или полностью заморожен процесс СНВ, а с другой—Россия не получит той гибкости в отношении своих стратегических сил, на которую она, возможно, рассчитывает. При этом программа создания противоракетной обороны будет идти без каких-либо серьезных задержек.
Возможности для обхода Договора по ПРО уже существуют
Вопрос о создании систем противоракетной обороны сегодня уже практически не связан с судьбой Договора по ПРО. Соединенные Штаты смогут в случае необходимости создать и испытать значительную часть планируемой системы национальной противоракетной обороны не выходя за рамки договора, отложив вопрос о выходе из него на неопределенное время.
Один из способов обхода Договора по ПРО заключается в расширительной трактовке его положений. Такая попытка была предпринята еще предыдущей администрацией, подготовившей юридическое заключение, свидетельствовавшее о том, что начало строительства РЛС на Аляске не будет являться нарушением Договора по ПРО. Несмотря на то, что аргументы в поддержку заключений подобного рода могут быть весьма спорными, тактика расширительного толкования уже приносила Соединенным Штатам успех, например, в вопросе об испытаниях нестратегической системы ТААД. Единственной причиной, по которой США до сих пор не прибегли к этой тактике в связи с программой НПРО, является крайняя политизированность вопроса о противоракетной обороне, которая вынуждает ее сторонников предлагать максимально решительные меры. В то же время, нет никаких гарантий того, что нынешняя администрация США не выберет этот путь в будущем, тем более, что целый ряд спорных вопросов позволяет это сделать.
Еще более серьезную возможность обхода ограничений Договора по ПРО Соединенным Штатам предоставляет так называемое соглашение о разграничении стратегических и нестратегических противоракетных систем. Это соглашение, состоящее из согласованных заявлений к Договору по ПРО, является частью пакета документов, подписанных Россией и США в Нью-Йорке в сентябре 1997 г. Несмотря на то, что в свое время подписание этих документов было преподнесено как укрепление Договора по ПРО, соглашение о разграничении в действительности не устанавливает никаких ограничений на создаваемые системы противоракетной обороны. В частности, не подлежат ограничению возможности наземных и космических информационных систем, скорость перехватчиков, возможность создания систем ПРО морского или воздушного базирования. Единственным ограничением является запрет на испытание системы против стратегических ракет, но в отсутствии ограничений на скорость перехватчика он не имеет практического смысла.
Конечно, Соединенные Штаты вряд ли пойдут на то, чтобы создавать стратегическую систему ПРО под видом нестратегической. В то же время, вполне возможна ситуация, в которой США, не отказываясь в принципе от планов создания национальной ПРО, отложат принятие решения о выходе из Договора по ПРО, сосредоточив усилия на создании базы для этой системы и развертывании ее компонентов. Так, оставаясь в рамках договора, США смогут провести модернизацию существующих РЛС раннего предупреждения, построить новые РЛС в существующих, а, возможно, и в новых, районах. В настоящее время не существует никаких ограничений на создание космических средств слежения и целеуказания. Условия соглашения о разграничении позволят США практически полностью развернуть систему ПРО морского базирования и интегрировать ее средства в общую информационную систему. Могут быть созданы и испытаны противоракетные системы авиационного базирования.
Таким образом, нельзя исключать возможность того, что Россия столкнется с тем, что США будут довольно интенсивно работать над созданием системы ПРО и в то же время не дадут России формального повода для выхода из СНВ-2 или других соглашений о сокращении вооружений. В результате, нынешняя ситуация, в которой Россия фактически связана условиями не вполне удовлетворяющего ее договора СНВ-2, может затянуться надолго.
Односторонние сокращения невыгодны России
Второе обстоятельство, способное помешать России предпринять адекватные меры в ответ на выход из Договора по ПРО, заключается в том, что в случае если США решат пойти на этот шаг, они скорее всего сопроводят его определенными мерами в области сокращения вооружений, которые позволят минимизировать негативный политический эффект, который неизбежно станет следствием выхода из договора.
Как неоднократно подчеркивал президент Буш, США готовы осуществить радикальные сокращения своих стратегических сил в одностороннем порядке, не дожидаясь формальных соглашений с Россией. Судя по тому, что в США уже существуют планы сокращения стратегических сил до уровня 2500 боезарядов, предусмотренного хельсинкскими соглашениями, нельзя исключать того, что в результате дополнительных сокращений число боезарядов, числящихся за стратегическими силами США, будет сокращено до уровня 1800–2000. Более того, есть все основания полагать, что США объявят о том, что часть этих боезарядов находится в состоянии пониженной боеготовности, в результате чего количество развернутых боезарядов будет находиться на уровне 1200–1500, что сопоставимо и даже меньше уровня, официально предлагавшегося Россией в ноябре 2000 г.
При этом необходимо учитывать, что поскольку все сокращения будут проводиться в одностороннем порядке, у России не будет возможности настоять на мерах, которые бы способствовали сокращению возвратного потенциала. В результате, создавая впечатление того, что у них на вооружении стоит не более 1500 боезарядов, Соединенные Штаты будут иметь реальную возможность нарастить количество развернутых боезарядов до уровня 4000–5000 единиц.
В этой ситуации Россия будет практически лишена возможности осуществить те самые асимметричные меры, которые сегодня представляются естественным ответом на начало американской противоракетной программы. Россия неизбежно столкнется с тем, что большинство нынешних оппонентов американской системы ПРО перенесут давление с США на Россию, стремясь удержать ее от шагов, которые могут привести к наращиванию количества ядерных вооружений. В частности, несложно понять, что нарушение положений Договора СНВ-2 в части сохранения тяжелых ракет и оснащения комплексов Тополь-М ракетами с РГЧ не найдут понимания даже у союзников России. В результате, «политическая цена» подобных мер, даже с учетом того, что они будут лишь ответом на выход США из Договора по ПРО, может оказаться настолько высокой, что Россия не сможет их осуществить.
Таким образом, нынешняя позиция России в вопросах ПРО и СНВ не только не способна предотвратить развертывание Соединенными Штатами противоракетной обороны, но и с большой вероятностью приведет к тому, что Россия не сможет рассчитывать на сохранение даже видимости равноправного участия в сокращении стратегических наступательных вооружений. Кроме того, Россия не сможет и в полной мере воспользоваться той относительной свободой в выборе курса на модернизацию своих стратегических сил, который мог бы ей предоставить отказ от выполнения Договора СНВ-2.
В этой ситуации максимум того, что может предпринять Россия—это постараться свести к минимуму последствия возможного выхода США из Договора по ПРО и сделать все для того, чтобы развертывание американской системы противоракетной обороны не было доведено до конца даже в случае если Договор по ПРО прекратит свое существование. Первым шагом в этом направлении должен стать пересмотр нынешней политики увязки вопросов сокращения вооружений с вопросами ПРО. Несмотря на то, что принципиально эти вопросы очень сильно связаны между собой, в сегодняшнем положении их объединение совершенно неоправданно и способно привести лишь к тому, что сокращение стратегических вооружений России вести все равно придется, но делать она это будет на условиях, которые совсем не отвечают ее интересам.
В практическом отношении реальным шагом на пути развязки вопросов ПРО и СНВ должен стать пересмотр положений закона о ратификации СНВ-2, которые требуют одобрения соглашения о разграничении стратегических и нестратегических систем ПРО. Этот шаг тем более необходим потому, что это соглашение не только не укрепляет режим ограничения систем противоракетной обороны, а наоборот—предоставляет широкие возможности для обхода положений Договора по ПРО. Другую возможность добиться прогресса в области сокращения наступательных вооружений мог бы предоставить отказ от попыток добиться вступления СНВ-2 в силу и переход от СНВ-1 непосредственно к СНВ-3.
Предложение о европейской ПРО серьезно подрывает российские позиции
Развязка вопросов ПРО и СНВ не означает и не должна означать отказа от поддержки Договора по ПРО. Совсем наоборот, России необходимо занять принципиальную позицию не только в отношении противоракетных систем, которые нарушают Договор по ПРО, но и в отношении любых подобных систем.
Одним из основных принципов, положенных в основу Договора по ПРО, является понимание того, что противоракетная оборона не только не способна обеспечить защиту от ракет, но и неизбежно приводит к гонке наступательных и оборонительных вооружений. Противоракетные системы не могут служить основой для безопасности страны—безопасность следует обеспечивать другими мерами, как дипломатическими так и военными. Эта логика была в полной мере применима к отношениям США и Советского Союза, она остается в силе в случае США и России, но точно также она справедлива и в их отношениях с другими государствами, на любом уровне. Каковы бы ни были существующие сегодня или в будущем угрозы, противоракетная оборона не способна обеспечить безопасность, а лишь создает условия для нарастания напряженности.
Только такая принципиальная позиция в отношении противоракетной обороны и ее роли в обеспечении безопасности, будь то на глобальном или региональном уровне, может обеспечить России поддержку и понимание стран, у которых американские планы создания ПРО вызывают обеспокоенность. К сожалению, нынешняя российская позиция в отношении роли противоракетных систем в обеспечении безопасности очень далека от принципиальной.
Наиболее яркой иллюстрацией того как Россия подрывает свои собственные позиции в отношении ПРО, стала инициатива о создании европейской системы противоракетной обороны. Судя по всему, единственной целью этой инициативы было противопоставление российского проекта, якобы находящегося в рамках Договора по ПРО, планам США, которые неизбежно приведут к нарушению этого договора. Смысл этого мероприятия совершенно непонятен, а шансы на успех—более, чем призрачны. Еще более призрачными являются надежды на то, что европейские страны проявят заинтересованность в предлагаемой Россией системе, не говоря уже о том, чтобы финансировать ее разработку. Вряд ли кто-то может всерьез рассчитывать и на то, что идея европейской ПРО заставит союзников США в Европе оказывать на них какое-либо давление с целью заставить отказаться от планов создания национальной противоракетной обороны.
Единственным реальным результатом выдвинутой Россией инициативы о создании европейской ПРО стало фактически сделанное Россией признание того, что противоракетная оборона может быть эффективным средством борьбы с ракетной угрозой. Кроме этого, что бы ни говорили российские дипломаты, инициатива стала фактическим признанием наличия ракетной угрозы. Несложно предвидеть, что после того как такое признание сделано, Соединенные Штаты и их союзники будут настаивать на том, что российская оппозиция планам создания ПРО обусловлена лишь недооценкой существующих угроз, а принципиальных расхождений в вопросе о создании ПРО между Россией и США не существует. Большего ущерба российской позиции в отношении противоракетной обороны представить сложно.
Российское предложение серьезным образом подорвало и ее позиции в отношениях с Китаем, который выступает не только против планов создания стратегической противоракетной обороны, но и против развертывания региональных или тактических систем ПРО в азиатско-тихоокеанском регионе, прежде всего на Тайване. Россия постоянно поддерживала Китай в том, что касается противоракетных систем в Азии, но ей будет очень сложно объяснить чем они отличаются от таких же систем в Европе. Поскольку единственное существенное отличие заключается в том, что Россия рассчитывает на участие в европейской системе, в Китае скорее всего восприняли российское предложение как знак того, что поддержка Россией китайской позиции по ПРО весьма ненадежна и может измениться если, например, США предложат России в каком-то виде участвовать в создании стратегической ПРО. Показательным в этом смысле является тот факт, что Китай в конечном итоге решил вести диалог по вопросам ПРО с США напрямую, не полагаясь больше на российскую поддержку.
К настоящему времени российская инициатива о создании европейской системы ПРО не создала ей ничего кроме проблем. Более того, у этой инициативы нет никаких реальных перспектив ни в качестве альтернативы американским планам создания национальной противоракетной обороны, ни в качестве инструмента внесения разногласий в отношения между США и их европейскими союзниками, ни тем более как у противоракетной системы. Единственным результатом российского предложения стало серьезное ослабление позиции России в дискуссии о целесообразности создания противоракетных систем. Наиболее разумным выходом из сложившегося положения могло бы стать ограничение объявленной инициативы ее первой стадией—обсуждением потенциальных угроз для территории Европы.
История с предложением о создании европейской системы ПРО как нельзя лучше иллюстрирует основную проблему, характерную для нынешней российской политики в отношении Договора по ПРО и вопросов противоракетной обороны. Проблема заключается в отсутствии какой-либо продуманной политики. Вопрос о противоракетной обороне все больше и больше идеологизируется, сводится к набору пропагандистских лозунгов и деклараций. Его неурегулированность становится наиболее серьезным препятствием на пути какого-либо прогресса в российско-американских отношениях и, в частности, в проведении сокращений ядерного оружия. При этом не видно, чтобы у российского правительства существовало представление о том, каким образом могут быть урегулированы разногласия по поводу ПРО, существующие сегодня. Как результат, есть очень серьезные опасения по поводу того, что не найдя приемлемого выхода из сложившегося положения и не желая вступать в конфронтацию с США, Россия пойдет на очень серьезные уступки Соединенным Штатам в вопросе по ПРО равно как и в вопросах сокращения стратегических вооружений. Предложения о создании некоей европейской противоракетной системы—очень опасный шаг в этом направлении.
Вариантов совсем немного
К сожалению, набор вариантов, имеющихся в распоряжении у России в ее нынешнем очень сложном положении, весьма и весьма ограничен. Представляется, что самым неотложным из них является отделение практических шагов в области переговоров о сокращении вооружений, таких как вступление в силу СНВ-2 и начало предметных переговоров по СНВ-3, от неурегулированных вопросов противоракетной обороны. Необходимо отдавать себе отчет в том, что если содержательный диалог по СНВ-3 не начнется в ближайшее время, то продолжаться процесс сокращения вооружений будет без учета мнения России и в ущерб ее интересам.
Возможности России по сохранению Договора по ПРО еще более ограничены. Пожалуй, единственное, что Россия может сегодня сделать—последовательно отстаивать четкую и принципиальную позицию в отношении противоракетной обороны. Такая позиция у России была и она заключалась в том, что создание противоракетных систем ведет к дестабилизации ситуации и не может быть адекватным ответом на существующие сегодня или в будущем угрозы. Именно эта позиция обеспечила России поддержку со стороны практически всех стран мира. Выдвигая заведомо бесперспективные идеи создания региональных противоракетных систем, Россия, абсолютно ничего не приобретая, рискует потерять эту поддержку и своими руками приближает развал режима ограничения систем ПРО.
В заключение следует еще раз подчеркнуть, что Россия сегодня как никогда заинтересована в сохранении режима ограничения противоракетных систем и продолжении содержательного российско-американского диалога о разоружении. Именно достижению этих целей должна быть подчинена политика России. К сожалению, нынешняя российская политика в области противоракетной обороны и разоружения этим требованиям не отвечает.
Павел Леонардович Подвиг является сотрудником Центра по изучению проблем разоружения, энергетики и экологии при МФТИ
Представленный материал выражает мнение автора и может не совпадать с взглядами редакции СНВ-сайта и других сотрудников Центра по изучению проблем разоружения, энергетики и экологии при МФТИ.
Ваши вопросы и комментарии: в редакцию СНВ-сайта | в СНВ-форум
Поиск на СНВ-сайте