Центр по изучению проблем разоружения, энергетики и экологии при МФТИ

Глобальное партнерство -- пример нового подхода к сотрудничеству между Россией и Западом в области нераспространения

Александр Алексеевич ПИКАЕВ
кандидат политических наук, заведующий Отделом разоружения и урегулирования конфликтов ИМЭМО РАН, член рабочей группы комиссии по международными делам Общественной палаты РФ

Тезисы лекций А.А. Пикаева, состоявшихся 2 и 9 марта 2006 г. в Московском физико-техническом институте для слушателей курса
"Режим нераспространения и сокращения оружия массового поражения и национальная безопасность"


Н.И.Калинина, фото ПИР-Центра

После событий 11 сентября 2001 г. проблема сохранности оружия массового уничтожения и его средств доставки, в том числе и в пределах бывшего Советского Союза, приобрела для Соединенных Штатов новую актуальность. Начиная с 1992 г. Россия и другие пост-советские государства получают иностранное, преимущественно американское содействие на реализацию своих разоруженческих и нераспространенческих программ. Речь идет об уничтожении и укреплении мер безопасности при хранении запасов ОМУ и материалов, пригодных для их создания. Однако Вашингтон выражал неудовольствие относительно, по его мнению, недостаточного вклада в данной сфере со стороны европейских и других союзников. По словам американских официальных лиц, по состоянию на 2001 г. США затратили на указанные программы содействия порядка 6 млрд. долл., тогда как страны Евросоюза выделили в десять раз меньше - около 600 млн. долл.

Во многом благодаря американскому давлению, в ходе саммита "большой восьмерки" в Кананаскисе, Канада, состоявшегося в июне 2002 г., было объявлено о создании так называемого Глобального партнерства. Согласно ему, восемь государств (Великобритания, Германия, Италия, Россия, США, Франция и Япония), взяли на себя политическое обязательство выделить в течение 10 лет 20 млрд. долл. на программы содействия России в области разоружения и нераспространения ОМУ и средств его доставки. При этом Соединенные Штаты заявили о готовности ассигновать около 10 млрд. долл. - т.е. половину указанных средств. Обещания других государств "восьмерки" во время Кананаскиса и после него составили следующие объемы: Великобритания - 750 млн. долл., Германия - 1,5 млрд. евро (1,8 млрд. долл.), Канада - 1 млрд. канадских долл. (740 млн. долл. США), Италия - 1 млрд. евро (1,2 млрд. долл.), Франция - 750 млн. евро или ок. 900 млн. долл., Япония - 200 млн. долл. Сама Россия объявила о готовности затратить 2 млрд. долл. на выполнение собственных программ. В действительности речь может идти о более крупных суммах, поскольку в последние три года федеральный бюджет РФ выделяет на утилизацию вооружений и военной техники порядка 300 млн. долл. ежегодно.

В 2003 г. - перед саммитом "восьмерки" в Эвиане, Франция, - к Глобальному партнерству присоединились еще шесть европейских государств - Норвегия (объем обязательств - 100 млн. евро или около 120 млн. долл.), Нидерланды, Польша, Финляндия (не менее 10 млн. евро или 12 млн. долл.), Швеция (0,5 млн. долл.), Швейцария (17 млн. швейцарских франков или 13 млн. долл.). Что касается Евросоюза в целом, то он также является участником Глобального партнерства, и объем его обещаний составил 1 млрд. евро (1,2 млрд. долл.) в течение десяти лет.

В 2004 - перед очередным саммитом "восьмерки" в Си-Айленде (США) - о стремлении вступить в Глобальное партнерство заявили еще семь стран: Австралия, Австрия, Бельгия, Дания, Новая Зеландия, Чехия и Южная Корея. Размер их политических обязательств пока неясен. В ряде случаев речь идет, скорее, о символическом участии. Так, Прага объявила о готовности выделить 75 тыс. долл. в рамках английской программы по строительству инфраструктуры вокруг объекта по уничтожению химического оружия в пос. Щучье Курганской обл. (стоимость создания самого объекта превысит 1 млрд. долл.).

Таким образом, по состоянию на середину 2004 г. - через два года после саммита в Кананаскисе - объемы политических обещаний со стороны членов Глобального партнерства составили сумму порядка 18,9 млрд. долл. - т.е. достаточно близко к задекларированному потолку в 20 млрд. долл. При этом доля европейских стран (без России) составила почти 6 млрд. долл. Количество самих государств-членов возросло с восьми до 21. На практике, однако, достигнутый прогресс представляется не столь существенным.

Примерно шестая часть заявленного европейского вклада образовалась за счет курсовой разницы между долларом и евро: курс последнего со времени саммита в Кананаскисе значительно вырос. Кроме того, сохраняется существенный разрыв между уровнем политических обещаний и реальным объемом заключенных контрактов. В наибольшей степени это заметно в рамках содействия, оказываемого Евросоюзом. В 2003 г. Европейская комиссия затратит лишь 20 млн. евро на поддержку Международного научно-технического центра (МНТЦ) в Москве и 5 млн. - аналогичного Центра в Киеве. За тот же период Европейский совет планирует выделить 15 млн. евро на выполнение четырех основных проектов: эксплуатация предприятия по уничтожению химоружия в Горном (Саратовская обл.), создание инфраструктуры вокруг аналогичного предприятия в Щучьем (Курганская обл.), совершенствование структуры управления в Российском агентстве по боеприпасам (ответственным за выполнение федеральной программы по ликвидации ХО), лицензирование объектов в РФ по утилизации плутония.

Таким образом, общая сумма содействия Евросоюзом в рамках Глобального партнерства составляет 40 млн. евро ежегодно, при этом часть этих средств через научно-технические центры идет на финансирование проектов за пределами РФ. Если объемы ассигнований не будут увеличены, ЕС сумеет полностью реализовать обещанный пакет в течение 25, а не 10 лет. Перспективы существенного увеличения финансирования со стороны Евросоюза имеются только после 2006 г. - до этого срока бюджет ЕС жестко ограничен ранее принятым текущим трехлетним планом.

Из обещанных Францией 750 млн. евро в 2003-2004 годах реально предполагается выделить только десятую часть - 75 млн. евро, при этом 40 млн. евро - на реализацию соглашения МНЕПР и 35 млн. - на выполнение двусторонних программ (в области утилизации атомных подводных лодок, в частности, реабилитацию базы в Гремихе и концентрацию объектов хранения ядерных отходов). Следует, однако, отметить, что в случае с Францией выход на указанные объемы представляется большим успехом, поскольку ранее Париж ограничивался выделением на порядок меньших средств, а его политическое обязательство по 750 млн. евро было принято позднее, чем аналогичные заявления других государств "восьмерки".

Совершенно очевидно, что из обещанных средств только часть дойдет до российских потребителей. В Великобритании, например, действует правило, согласно которому до 80 процентов ассигнований должно выделяться британским подрядчикам. Многие программы содействия в рамках Глобального партнерства предполагают не выделение "живых" денег, а поставки оборудования, производимого в странах-донорах. Подобная ситуация снижает заинтересованность российской стороны и тормозит выполнение проектов сотрудничества. Так, в настоящее время Великобритания выделила 33 млн. фунтов на реализацию ряда проектов, связанных с ядерной безопасностью на Кольском полуострове. Кроме того, еще 11,5 млн. фунтов зарезервировано для выгрузки ядерных материалов с двух АПЛ. По объемам это сопоставимо с французским финансированием, которое только вступает в реальную фазу, и не идет ни в какое сравнение с масштабом соглашений, заключенных в 2003 г. Россией с Германией и, особенно, Италией.

В ноябре 2003 г. Италия подписала с Россией два документа. В соответствии с первым из них, Рим выделит РФ 360 млн. евро на 10 лет с целью утилизации атомных подводных лодок и надводных кораблей с ядерными энергетическими установками. В рамках данного документа Италия обязалась оказывать содействие в обеспечении безопасной перевозки и складировании радиоактивных отходов, укреплении систем физической защиты ядерных объектов, реабилитации загрязненных объектов хранения. Другое соглашение предполагает выделение аналогичной суммы в 360 млн. евро в течение пяти лет на уничтожение химического оружия. Оно направлено на оказание содействия РФ в выполнении обязательств по Конвенции по запрещению химоружия, в том посредством поставок оборудования по уничтожению этого вида ОМУ. Не исключено, что быстрый прогресс в достижении двух указанных межправительственных документов был связан с достигнутым ранее пониманием, что до 90 процентов предоставляемых Италией средств должно доходить до российских потребителей.

Как и Великобритания, в 90-е годы Германия также шла по пути поставок немецкого оборудования, предоставляя лишь незначительные субподряды российским организациям. Это негативно сказывалось на реализации двусторонних проектов. Однако после 1999 г. политика Берлина претерпела существенные изменения, в результате которых стали активнее привлекаться российские подрядчики. Такие изменения стали одним из факторов быстрого роста российско-германского взаимодействия в рассматриваемой области.

В настоящее время Германия является крупнейшим европейским донором России в рамках Глобального партнерства. В Берлине утверждают, что ФРГ уже определилась с тем, на какие цели будет направлено 800 млн. евро в рамках общего 1,5-миллиардного пакета. В октябре 2003 г. в Екатеринбурге было заключено российско-германское соглашение о выделении 300 млн. евро сроком на шесть лет на утилизацию АПЛ на северо-западе России. Кроме того, в 2003 г. предполагалось затратить 65 млн. евро, в том числе, 40 млн. на уничтожение химоружия и обеспечение безопасности ядерных материалов, в частности, в НИИЯМ им. Бочвара и Курчатовском институте, и 25 млн. - на утилизацию АПЛ. Германия готова удвоить текущие ежегодные ассигнования - как в рамках екатеринбургского соглашения, так и согласно другому соглашению по Камбарке. Оно было подписано в июле 2003 г. и предполагает содействие в создании предприятия по уничтожению химического оружия кожно-нарывного действия в Камбарке (Удмуртия). Объем содействия по данному документу предполагается в размере 140 млн. евро. В значительной степени благодаря содействию европейских стран объект в Камбарке был введен в эксплуатацию в феврале 2006 г.

Несмотря на достижение ряда конкретных результатов, независимые наблюдатели указывают на неадекватность предпринимаемых усилий по сравнению с масштабом существующих проблем. В частности, осенью 2003 г. на это обратил внимание консорциум, состоящий из 20 ведущих институтов, базирующихся в 16 странах Европы, Азии и Северной Америки, и занимающийся вопросами укрепления Глобального партнерства. По его оценкам, на тот момент современные системы безопасности были установлены на объектах, где находится лишь 17 процентов российских запасов ядерных материалов. Чуть более 1 процента химического оружия было уничтожено. В принятом консорциумом заявлении утверждается, что для улучшения сложившегося положения требуются более масштабные и энергичные усилия всех заинтересованных сторон.

Следует, однако, отметить, что содействие со стороны европейских стран представляет собой ценное дополнение американскому, хотя и носит менее масштабный характер. Американские программы жестко ограничены принятыми конгрессом условиями. Например, Соединенные Штаты не могут финансировать утилизацию многоцелевых АПЛ, поскольку их ликвидация не требуется соглашениями по сокращению вооружений (эти документы касаются только стратегических подводных лодок-ракетоносцев). Вместе с тем, именно многоцелевые АПЛ составляют значительное большинство выведенных из боевого состава российских АПЛ и потенциально представляют собой наибольшую экологическую опасность. Европейские страны не связаны подобными ограничениями; не случайно в последние годы именно с ними ассоциируются надежды на разрешение этой сложнейшей разоруженческой проблемы.

Аналогичным образом, американцы не могут оказывать содействие в создании инфраструктуры вокруг объектов по уничтожению химического оружия. Но подобная инфраструктура (дороги, энергоснабжение, водоочистка, жилье, медицинские учреждения и т.п.) необходима как для нормального функционирования самих объектов, так и для нейтрализации возможных протестов со стороны местного населения, обеспокоенного строительством связанных с повышенной опасностью химических предприятий. В настоящее время положения о создании объектов инфраструктуры включаются в соглашения, заключаемые с европейскими государствами и Канадой.

Европейцы также в меньшей степени, чем Соединенные Штаты, склонны увязывать содействие по Глобальному партнерству с выполнением условий политического характера. Например, в течение нескольких лет конгресс США замораживал ассигнования на нужды химического разоружения в России, увязывая их, в том числе, с такими прямо не связанными вопросами, как соблюдение Конвенции по запрещению биологического оружия.

Государства-доноры упоминают три основные проблемы при ведении с Россией переговоров по Глобальному партнерству - налогообложение, гражданская ответственность за нанесенный ущерб и доступ. Как правило, эти государства требуют полного освобождения от налогообложения своей деятельности по оказанию содействия российским разоруженческим и нераспространенческим программам. Российское законодательство, в принципе, частично предусматривает такую возможность. Кроме того, соответствующие нормы могут быть приняты посредством ратификации соглашений российским Федеральным Собранием. Однако процесс ратификации является настолько сложным и длительным процессом, что стороны хотели бы его избежать. А в действующем федеральном налоговом законодательстве присутствуют положения, не позволяющие донорам полностью избегать налогов и таможенных пошлин. Имеющиеся нормативные акты также несовершенны и устанавливают весьма запутанную и длительную процедуру получения документов, необходимых для освобождения от части федеральных налогов и пошлин.

Другая проблема - доступ на объекты, где реализуются проекты Глобального партнерства. Естественно, доноры хотели бы располагать информацией, каким образом расходуются выделяемые ими средства, в том числе и посредством посещения объектов сотрудничества. Однако многие из этих объектов являются секретными, и их посещение требует разрешения со стороны российских инстанций. Согласно существующей практике, для получения подобного разрешения (или отказе в нем) необходимо 45 дней, что представляется донорам чрезмерно длительным сроком. В июне 2003 г. в ходе саммита в Эвиане российская сторона обещала сократить период рассмотрения заявок до 30 дней. Это приветствовалось партнерами, но было воспринято ими лишь как частичное решение вопроса. Последующее развитие событий, к сожалению, подтвердило их опасения.

Проблема освобождения от гражданской ответственности встала весьма остро в последнее время, когда в сентябре 2003 г. из-за разногласий сторон не удалось продлить два важных российско-американских соглашения - по утилизации плутония и конверсии ядерных городов. Соединенные Штаты хотели бы, чтобы Россия взяла на себя всю ответственность за компенсацию любого ущерба, который мог бы возникнуть в результате реализации программ Глобального партнерства. Со своей стороны, Москва настаивала на ограниченной ответственности - поскольку ответственность безусловная могла бы спровоцировать злоупотребления со стороны иностранных подрядчиков. В рамках многостороннего соглашения МНЕПР европейские партнеры, в целом, восприняли идею об ограниченной ответственности, что и было зафиксировано в протоколе к этому документу, подписанному в сентябре 2003 г. США отказались подписать протокол. Лишь в 2005 г. после длительных переговоров США, в принципе, согласились с российской трактовкой проблемы гражданской ответственности.

В целом, после саммита в Кананаскисе был достигнут определенный прогресс в расширении участия других стран, помимо США, в оказании содействия России. Однако трудности бюрократического характера, относительная неопытность ряда партнеров в ведении переговоров и выполнении подписанных соглашений, наряду с объективными различиями в приоритетах и трудностями при проведении диалога с Россией сделали этот прогресс недостаточным. Дальнейшее развитие событий станет более очевидным в ближайшее время, когда будут закладываться бюджетные приоритеты европейских институтов на 2006-2009 годы. В более широком плане, Глобальное партнерство будет представлять интерес для иностранных доноров при трех основных условиях. Во-первых, до тех пор, пока оно будет оставаться приоритетом для Вашингтона. Во-вторых, если Евросоюз - второй по размерам донор - по-прежнему будет претендовать на партнерство с Соединенными Штатами в осуществлении глобального лидерства. И наконец, в-третьих, если Россия будет демонстрировать свою заинтересованность не только на уровне политических деклараций, но и конкретными шагами, например, совершенствованием внутренней нормативно-правовой базы, и большим пониманием интересов и озабоченностей партнеров.


Дополнительные сетевые материалы:


Ваши вопросы и комментарии: преподавателю | в СНВ-форум

Поиск на СНВ-сайте


© Центр по изучению проблем разоружения, энергетики и экологии при МФТИ, 2002-06 гг.